财政部还重申，融资平台2015年后举债不属政府债务。按照以前的预算法，地方政府不能举债，经过修改的预算法允许省级政府可以在中央规定的限额内发行债券，此前地方政府各种非债券债务经过清理逐步置换为债券。

这种改革意在开前门堵后门，规范地方政府的举债行为。从近两年实行的情况看，成效不小，但问题仍然不少。最突出的问题是，仍然不能彻底堵死地方政府各种违法违纪的融资行为。

地方融资平台经过短暂的沉寂后，近来又活跃起来，再度成为地方政府的融资工具。另外，地方政府还向企业出具担保函，形成地方政府的隐性债务或有债务。

地方政府仍然通过各种手段，不断进行违法违纪的融资举债行为，实际上是符合逻辑的，如果通过近两年的规范反而彻底解决了问题，才是真正的不合逻辑。

中央与地方的财政关系，在中国历史上一直是一个纠缠不清的难题，此难题不可能在区区两年内真正解决。如果从漫长的历史进程来观察，也可以说，规范地方债尽管仍然问题多多，但取得目前的成绩实属不易。

地方政府通过改头换面举借债务，中央政府的监管也并不留情。近日，财政部雷厉风行地撤销了一些地方政府出具的担保函，曾经引起一些议论。

实际上，无论是从担保法还是预算法看，这些担保函都是违法及无效的。但是，明知违法而无效，仍然要有这样的担保函，说明法律权威没有确立。从国际上看，地方政府债务受到的约束，主要有如下几种：市场约束、制度约束、中央与地方协商约束以及行政控制。

以此对照我国地方政府债务受到的约束和控制，可以发现，除了中央与地方协商的做法基本不存在外，市场约束、制度约束和行政控制都是常见手段，而且尤其以来自中央政府的行政控制为主要手段。

但无论行政管控还是市场与法制的约束，都只起到有限的作用。从市场约束看，目前对于地方债券，有专业机构的评级，有金融市场的操作。

但是，通过市场机制识别和防范债务风险，约束举债行为，作用还相当有限。一些金融机构仍然无视市场警示，给有政府背景的各种改头换面的融资平台放贷。

这种行为看起来不理性，有风险，但实际上包含着对中央和地方关系的理性思考和判断，不能说完全没有道理。虽然财政部一再强调2015年后地方融资平台举借的债务不再属于地方债，但是，中国是一个高度中央集权的国家，地方政府并无多大的财政独立权力。

地方政府就像一个长不大的儿子，中央政府则是它永远的监护人。虽然中央政府说地方债务自借自还，中央概不兜底，但是如果地方政府违法违规举借的债务真的不能偿还，中央政府能见死不救吗？能不兜底吗？金融机构敢于违法违规借钱给地方政府，就是摸准了这一点。

从法制约束来看，法制的作用，预算的约束，也没有发挥根本的作用。在预算法修改之前，预算法明确禁止地方政府举债，但最终地方政府累积了大概二十万亿元的巨额债务。

《预算法》《担保法》都禁止地方政府为企业担保，但是地方政府仍然忍不住要担保，要出具承诺函、担保函，使法律制度的规定形同虚设。

为什么会如此？因为法不责众，而且违法违规后受到的追究不严格，问责不严厉。违法违规的收益，远远大于问题暴露后被追查所付出的代价，这种状况当然为违法违规融资提供了激励。从行政控制来说，虽然财政部两三年来声色俱厉，但行政监控面临的最大问题，是中央政府与地方政府之间信息不对称。

地方政府对付中央的监管，招数层出不穷，对此中央政府根本没有足够的力量去一一掌握、鉴别、查处。更何况，中央对地方融资问题，还存在多头管理、职责不清的问题，给地方政府钻空子留下大量余地。所以，行政控制尽管是最常用的约束办法，但是作用却也不能高估。

实际上，约束地方政府融资乱相，除了依靠市场、依靠法律制度和行政控管措施外，还应该试一试依靠地方社会公众的力量，通过政治手段对政府举债予以约束。

地方政府如果大量举债，酿成债务风险，一定会给地方的公众带来损害，他们必然要为债务危机买单。如果机制成熟，那么，地方人民就可能通过民主政治程序，加强对政府举债的约束。

当然，这种约束方法要起作用，前提条件必须是中央与地方的财政关系区分得非常清楚，中央政府铁定不会为地方债务兜底。如果中央政府有可能为地方债务兜底，则这种政治程序不但不能起到作用，反而还可能诱发地方政府的道德风险，造成债务膨胀。

（梁发芾 中国经营报记者）