历经国务院常务会议、中央深化改革领导小组（以下简称“深改组”）等多个关键程序审议通过后，土地制度改革的顶层设计方案已经进入落实阶段。

2014年12月2日，中共中央总书记习近平主持召开深改组会议，审议《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《意见》）。此后，国务院常务会议下发有关工作安排，开展土地管理制度改革试点，试点工作拟于2017年结束。

按照中央深改组和国务院常务会议审定通过的《意见》，试点工作将主要集中在缩小征地范围、农村集体经营性建设用地入市流转、农村宅基地入市流转三个方面，而地方政府主要有较高热情参与的试点，则是后两项，即农村集体经营性建设用地流转和农村宅基地入市流转。

对于试点地区的安排原则，将本着“在各种经济发展条件的不同区域内选择典型”的原则，即在经济发达地区、经济欠发达地区、经济不发达地区审慎选择试点，小范围试点总结经验后，再行推开，而按照国务院的要求，试点将封闭运行。

然而，试点工作的启动，并不意味着此前的分歧得以弥合。在诸多分歧当中，农村集体经营性建设用地的范围界定、农村宅基地流转范围的界定，是分歧的焦点所在。

国土资源部提交的试点方案最初规定集体经营性建设用地限定在规划确定的产业用地范围内，按照存量优先、增量补充的原则顺序入市。所谓存量，即是当前为兴办乡镇企业所使用的农村集体土地，增量部分则实际上是乡镇企业用地以外的农村经营建设用地。

但与中农办等方面的理解、意见存在争议，最终为了使新土改的顶层设计得以尽快送交审议，只保留了相对具有共识的内容。在涉及农村集体经营性建设用地直接入市流转范围的关键问题上，其范围被界定为“存量”，这一范围定义意味着在一定时间内，能够直接入市流转的农村集体经营性建设用地，只是原有用于开办乡镇企业的农村集体建设用地。

与此同时，经过多次讨论，农村宅基地入市流转的试点，也基本被限制在农村集体经济组织范围内。

在国土资源部提交的农村宅基地改革试点方案中，曾涉及村庄内部退出的宅基地可由集体经济组织按照市场价格回购，预留一定面积用于宅基地再分配，其余可以调整为集体经营性建设用地使用，实现宅基地财产性收益。此外，农户初次分配的宅基地，继续实行规定面积内无偿取得，有条件地区试行有偿选位；超标占用宅基地和一户多宅的，超过部分实行有偿使用；集体经济组织成员因有偿流转或退还宅基地后再次申请的，可有偿取得；非集体经济组织成员通过继承房屋或其他合法方式占有和使用宅基地，实行有偿使用；农户可自愿有偿退出宅基地等。

但是，在最终的方案中，还是将农村宅基地流转的范围，严格限定在农村集体经济组织内部。相比于此前国土资源部上报的颇具探索和创新的方案，出于寻找最大共识的考虑，新土改的试点趋向稳妥，在外界看来暂时回归“保守”。

（李乐）