2013年9月，国务院颁发被称为史上最严“治霾”的《大气污染防治行动计划》。之后，中央财政开始设立大气污染防治资金，自2013年始，中央与各地政府对大气治理进行的资金投入，总额已超过千亿元。但这笔资金也并未全部落实到位，据财政部通报，有不少省市挪用“治霾”资金情况严重。而在环保部发文督促地方燃煤电厂停产限产后，违规情况仍比比皆是。“治霾”究竟能靠什么机构？共识依然是政府。

雾霾中“相见不相识”：重霾区近70万平方公里 百余城遭重创

“进，进不来；出，出不去。”

当记者向中通快递某网点工作人员询问快递延时的原因时，该工作人员用这句话形容现状。

12月16日起，华北、黄淮等地再遇霾伏。中央气象台将其称为“今年以来范围最广、持续时间最长、强度最强的霾天气”。

环保部统计的全国城市空气质量日报显示，19日，367个监测城市中100多个(30%)城市遭受重度及以上污染。17个省市自治区在灰霾的笼罩之下，其中重度霾的影响区域近70万平方公里，超过了欧洲第二大国乌克兰的国土面积。

航班取消高速关闭，出行受阻，快递也无法正常工作。据菜鸟网络初步计算，可能延迟的包裹数量将达到4000到5000万，平均延迟0.5到1天。

截至12月20日中午，至少有27个城市已启动重污染天气红色预警。不过，各个城市的预警措施不一样，也引发了争议。以中小学停课为例，北京执行全市小学、幼儿园等停课，中学弹性教学的措施;“爆表”城市石家庄直到12月20日也仍未停课。

大雾橙色预警加上霾橙色预警下，北京等地能见度不到200米。截至中午，首都机场已有256架次航班取消，273架次航班延误。

乘坐香港联合航空公司班机从香港起飞的赵先生，原计划19日10点多抵京。当天空气污染严重，飞机兜了一圈后又飞回香港。他只好改签，20日上午7点50分登机，延误到10点多起飞，大约下午1点半才到北京。

还有市民向记者介绍，雾霾天看不清人，加上彼此都戴了口罩，虽然在路上瞅见友人却不敢认，两人在微信上聊天才发现真是对方。

在京东等购物平台上，有某些品牌的口罩已脱销。还有旅游公司嗅到商机，推出“洗肺”城市、“避霾”路线等概念。

不过，也有这么一部分人不想或者没法戴口罩。大庆人小何是一名外卖送餐员，冬天一套行头包括黑色头盔和手套、红色围巾、蓝色制服，没有口罩。“戴口罩打电话讲不清楚，耽误事。回头要是慢了，顾客就给你个差评。”他说。

雾霾天仍有不少人在室外抽烟。首都儿科研究所附属儿童医院内外人来人往，一楼大厅挤满了看病的儿童和家长，其中许多小孩戴着口罩。虽然儿研所在显眼的地方都贴有“室内室外禁止吸烟”等标语，但大楼门口，一些牵着小孩的男性家长置若罔闻。

网络段子也成了雾霾天的“标配”。例如：北京PM2.5值264，石家庄PM2.5值771，北京停课5天，石家庄照常上课。北京的孩子是祖国的花朵，石家庄的孩子是祖国的绿萝。

这暗讽了某些启动了红色预警且爆表的城市，在应急措施上执行不力。石家庄市区小学及幼儿园到12月21日才临时停课一天;邯郸市主城区部分区域小学、幼儿园12月21日也才停课一天，其他地区自行决定。

一些直接影响到民众日常生活的应急措施引发了另外的争议。12月16日0时起，太原市启动红色预警。该市清徐县管道煤气气源厂山西美锦煤焦化有限公司实施限产措施，因此该公司从12月16日起限制焦炉生产，煤气无法产出，停止向太原市和县城供应煤气，不能满足县城居民生活的用气需求，12月17日晚11时30分才恢复向县城正常供气。

据记者了解，山西美锦煤焦化有限公司隶属于美锦能源，今年未于10月底前按期完成提标改造任务。针对废气污染物连续超标排放等情节严重的违法行为，太原市环保局责成清徐县环保部门，对该公司及其他3家焦化企业处以720万元的罚款，数额创该市新纪录。

在11月初的重污染天气过程中，哈尔滨、大庆等地曾出现过PM2.5小时浓度值超过1000微克/立方米。当时，环保部通报，两地重污染天气预测预报能力不足、响应级别偏低。

而此次，山西临汾自12月9日起启动红色预警，15日至21日维持，红色预警时间长达13天;石家庄、邯郸、衡水、郑州等地在12月16日就启动了红色预警;焦作、新乡等地12月17日启动红色预警。

但这些地方，都在12月19日出现了“爆表”。其中，已实行“利剑斩污”行动30多天的石家庄市，“爆表”超10个小时，下午世纪公园监测站点的PM2.5和PM10实时数据曾双双破千;邯郸市“爆表”超20个小时，四个监测站点中有两个曾出现PM10实时数据破千。

一个原因是红色预警的应急措施落实不到位。以河南省为例，在河南多个城市雾霾持续“爆表”的背景下，河南一些企业仍顶风作案，“逆势排污”。据新华社报道，河南省政法委书记、副省长许甘露指出，2998家应该停产的企业用电量与停产前变化不大，900家要限产的企业用电变化量也不大，说明管控出现了问题，该停产的没停产，该限产的没限产。

环保部督查还发现，河南安阳与河北邯郸交界处，属于邯郸磁县管辖的“岗子飞地”存在2家炼铁厂、1家灰厂、1家石子厂、1家油毡厂，均无任何污染治理设施，现场检查发现，这些违法企业仍在生产。

各地启动红色预警的标准也不一样。北京、天津、河北、河南规定，红色预警启动门槛为预测AQI大于200将持续4天及以上，且日均值大于300将持续2天及以上时;或预测空气质量指数日均值达到500及以上，且将持续1天及以上时。

而预测日均值大于300将持续2天在山西、山东、吉林、陕西还不能启动橙色预警。山东、山西、陕西只有发生1天以上AQI≥500才启动红色预警。吉林则是预测AQI达到500及以上，且持续3天及以上时，才启动红色预警。

重污染天气应急预警外，日常的环保工作也不能懈怠。国研中心产业经济部研究员许召元表示，地方政府应利用大气污染防治的硬约束，从年初就开始，在监管执法、产业结构调整等方面布局。

比如信息公开近几年取得了比较实际的效果，但还需要进一步推动这方面的进展，发挥好社会公众的监督和信息提供的作用。有些地方连数据真实性都难以保证，决策就没有好的基础。“群众对周边环境信息的提供和获得渠道很透明，对治理有很大的促进作用。”许召元说。

雾霾加重背后：重工业生产加快 或为重要原因

华北地区的重雾霾天气仍在持续。

据中央气象台的信息，自10月16日以来，华北等地遭遇入秋以来持续时间最长、范围广泛的雾霾天气，京津冀等地空气出现严重污染，包括石家庄等空气质量指数频繁“爆表”。

本次污染范围和持续时间、以及10月以来出现大范围雾霾的次数，均超过去年。中央气象台12月20日18时发布霾橙色预警线——20日20时至21日20时，一条跨越华北、华东、部分东北地区的重度霾线仍存在。

21世纪经济报道了解到，近期随着雾霾加重，河北等地已经启动了紧急措施，不少钢铁厂等限产或者停产，但是雾霾并未见减轻。

很多专家认为，本次雾霾加重可能与重工业生产加快有关，另外冬季取暖，以及天气因素使得本次雾霾更为严重。

而要治理雾霾，仍有漫长的路要走。京津冀以及河南、山东等地的重工业不太可能短期大规模削减，采取措施减少排污仍需要巨大努力。成都信息工程大学环境气象与健康研究院常务副院长王式功认为，能采取提前预警，让一些工业企业提前减产或者停产为上策。

根据环保部发布的信息，19日，367个监测城市中100多个(30%)城市遭受重度及以上污染。20日当天北京、唐山、天津由重度污染转为严重污染级别。

北京PM2.5浓度为每立方米290-310微克，超出世界卫生组织标准约30倍。而石家庄的浓度为每立方米450-500微克。

如果按照中国气象局的统计来看，本次雾霾的污染程度，持续时间，以及发生次数，均比过去增加。

据中央气象台统计，今年10月以来，京津冀及周边地区空气污染扩散气象条件偏差，已出现5次持续性大范围霾天气过程，同比去年增加1次。京津冀平均霾日数为18天，较去年同期增多7天，北京、天津、石家庄的霾日数较去年同期分别增多12天、6天和15天。

卫星监测显示，16日中国霾区为75.7万平方公里，此后逐步扩大。19日夜间开始，华北、黄淮等地霾天气进入最严重时段，范围明显扩大，20日灰霾天波及吉林、辽宁、北京、天津、河北、山东、河南等12省市。

而从目前的雾霾移动情况看，有明显从河南郑州、石家庄等地开始北移，乃至东移的情况发生。

国家城市环境污染控制工程技术研究中心博士彭应登认为，这次北京雾霾的发生很显然呈现出明显的从外部袭来的特征，这也表明京津冀地区的发展不平衡。

“北京、天津进入到了大气治理的阶段，在能源结构、产业结构方面都在加快调整，但是河北的产业和能源结构还待调整。”他说。

研究雾霾数十年的王式功认为，雾霾的最主要原因还是工业污染，另外冬季取暖也是重要成因。

同时雾霾形成还有天灾的因素，即气象条件。在冬季风力较少的情况下，大气污染物容量会降低。特别是很多地方没有风，污染物难以扩散出去。这种情况在兰州、乌鲁木齐、成都也类似，北京北面和西面是山，同样不利于污染扩散。很多发电厂和钢厂都要烧煤，这些是污染物的主要来源之一。

“在污染源扩散条件差的时候，雾霾就可能恶化。”王式功说。

他认为，治理雾霾需要解决工业污染和取暖用煤等问题。冬季因为污染不容易扩散，暂时可以解决的办法是，提前做预警，让重污染企业停产和减产，也就是把设备检修放在污染不好扩散的天气期间。

美国自然资源保护委员会高级顾问杨富强指出，PM2.5的小颗粒排放，煤炭占到63%，这是一次性原因。

从二次性原因分析，硫化物、氨氮和挥发性有机化合物等起了主要作用。比如二氧化硫排放中，煤炭占比24%，在氮氧化物排放中煤炭占比超过70%，在挥发性有机化合物的排放中，煤炭占比40%到50%。

而目前的数据表明，今年下半年以来，工业生产在加快，火力发电量在上升，钢铁、水泥都在加快生产。“显然目前雾霾加重的背后是工业加快导致的，至于居民冬季取暖，并不会增加煤炭消费量。”杨富强说。

20日中午，北京市政府微博称，北京将用5年时间主动引导退出煤炭产能600万吨，北京将用5年时间实现煤矿全部退出目标。

近期因为雾霾加重，河北全省对于钢铁等企业实施了限产停产的措施，很多企业生产放慢。

不过，一名钢铁机构人士指出，短期停产仍说明不了问题，整体而言，钢铁因为价格高，生产动力仍很大。数据显示，12月20日唐山地区钢坯价格为每吨3000元左右，比去年同期几乎上涨一倍。

多名河北钢铁公司的人士告诉21世纪经济报道记者，雾霾加重后，生产的确受到了影响。12月20日，华北地区雾霾最严重的是石家庄、邯郸、邢台等地，但三地并非重工业最密集的地区。

唐山作为钢铁厂最多、产量最大的地区，12月20日的PM2.5浓度为每立方米290-320微克，属于重度污染向严重污染过度的类型，比邯郸、石家庄、太原等地污染程度要轻。数据显示，2016年11月份，规模以上工业增加值同比实际增长6.2%，较10月份加快0.1个百分点。和上半年负增长不一样，下半年钢铁等重工业生产在加快。11月钢材、水泥、十种有色金属、发电量分别为9540万吨、21351万吨、459万吨、5034亿千瓦时，同比分别增长1.7%、3.7%、2.3%、7.0%。

杨富强指出，钢铁厂和电厂如果做好排污处理，不至于导致污染排放增加，但是实际环保执行情况并不理想，所以关键还在于环保治理。

此前根据环保部要求，雾霾加重的地区采取了治理措施。其中河北省发布通知要求，中南部城市启动红色预警，要求水泥、铸造、钢铁、火电、焦化等重点行业和燃煤锅炉实施停限产措施，不能稳定达标的，一律停产整治。

但环境保护部发布通报指出，尽管有停产限产措施，但是少数企业落实停产限产措施仍不到位。比如包括河南、山东、河北多家公司仍存在未落实停产要求、生产负荷不降反增、应停未停、限值排放的现象。

治霾资金超千亿难解渴 催热PPP效果待考验

“世界上最遥远的距离，不是生与死，而是我在街头牵着你的手，却看不见你的脸。”

一句调侃的段子，随着全国大范围雾霾天气的侵袭，不幸成为居民日常生活的真实写照。而随着这一情况的多次发生，如何治理空气污染又屡次成为社会关注的话题。

实际上，近段时间以来，以京津冀为代表的区域已在大气治理上做出多个举措，这其中包括关停一系列制药、煤炭等企业，且自2013年始，中央与各地政府对大气治理进行的资金投入，总额已超过千亿元。

然而，根据中国清洁空气联盟(CAAC)此前发布的数据显示，我国大气污染防治行动计划实施的直接投资共需1.84万亿元，现有的政府投资与此相比仍有不小差距。

这或意味着，在未来大气治理上，民营资本的介入将是大概率事件。21世纪经济报道记者了解到，业内人士认为随着PPP项目的火热，这一模式引入空气污染防治或将奏效。但亦有专家对此表示，PPP并非万金油，且只在局部领域才有大作用。

自上周以来，新一轮雾霾不仅影响了以京津冀为代表的华北地区，更蔓延至全国12省市，影响面积达70万平方公里。而随着雾霾的时常“光顾”，如何治成为所有人关注的焦点。

21世纪经济报道记者梳理发现，我国对大气污染防治采取行动计划的开端，始自2013年《大气十条》的发布。彼时，《大气十条》制定了2013-2017年为考核时间，规定全国重点地区和城市必须在2017年前完成一定指标的大气污染防治目标。

这刺激了各地政府进行大气污染防治的决心，亦同步拿出巨额资金进行投入。以中央为例，由其设立的大气污染防治资金，从最初2013年的50亿元一步步发展至2014年的98亿元和2015年的106亿元。

而除中央外，全国各地区域政府也同步对大气污染防治进行了出资。其中，北京市在2013年、2014年分别出资28亿元和62亿元，并表态预计到2017年将共耗资7600亿元用于空气污染的防治。山东省亦不遑多让，在2014年耗资12亿元后，2015年则耗资53亿元用于空气污染防治。

根据21世纪经济报道记者的梳理与粗略统计，自2013年以来的三年间，全国各省市出资用于防治空气污染的专项资金，目前已经超过1000亿元，且仍在持续地高额增长。这些资金大部分被用于补贴有关企业的改造。

实际上，除去出资外，以河北省为例的省份还对区域内的近千家高污染行业企业进行了关停限产，这些行业包括煤炭、钢铁、电力以及制药等。

“关停限产并非治理空气污染的长久之计，甚至是治标不治本的计划。”北京一家国资券商环保行业分析师说，“首要考虑的仍是对传统企业进行改变，但这涉及的资金巨大。”

根据此前中国清洁空气联盟与环保部环境规划院等单位联合发布的一份报告显示，2013年至2017年间，我国大气污染防治行动计划实施的直接投资共需1.84万亿元，京津冀、长三角和珠三角这三大重点区域的大气污染防治行动计划实施所需要的直接投资，则分别达2490.29亿元、2384.69亿元与903.58亿元。

“我国大气污染治理存在投资总量严重不足、过度依赖政府财政性投入、融资渠道单一等问题，如不能形成稳健有效的大气行动计划实施的投融资机制，大气行动计划实施所需的资金投入水平无法保障，则2017年三大区域以及全国大气行动计划目标难以实现。”上述报告指出。

与此形成鲜明对比的，是环境污染治理领域的广阔投资市场。

中投证券分析师徐闯表示，大气治理在今后将处于高速发展迈入相对稳定的发展阶段，“十三五”期间的投资总额则将在8000亿元左右，若去除淘汰燃煤小锅炉(主要市场为新高效锅炉或者燃气锅炉等替代)，空间则仅为4725亿元，较“十二五”的4000亿左右增量较小。光大证券分析师陈俊鹏则指出，以大气、水和土壤为主的全国环境污染治理投资总额，在“十三五”期间可达8万亿-10万亿元。

正因此，市场认为，时下最热的PPP概念，在此前水务、土壤等领域起到巨大作用的情况下，也将对大气污染治理同样有效。

先河环保有关人士亦对21世纪经济报道记者表示，以空气质量检测为主业的公司，也在去年由子公司与河北雄县签订了一份投资18亿元的包装印刷产业VOCs治理项目协议。

除此之外，近日，中国PPP基金还与吉林、江苏等9个省在北京签署设立省级PPP基金的合作协议，其中前者出资385亿元，后9个省共出资52亿元，用于近164个具体的PPP项目，投向则包含生态建设和环境保护等领域。

然而，亦有多位人士认为大气污染防治与PPP之间的关系，并不如市场预测那样紧密。

大岳咨询总经理金永祥即对21世纪经济报道记者表示，大气污染治理领域尽管政府鼓励PPP来引进第三方治理，但目前效果并不明显，“声音很大，但效果并不理想”。

E20环境平台高级合伙人薛涛则认为，PPP并非解决一切问题的万金油，只有在局部合适的领域才有大作用，而大气污染防治领域却不属于合适范围。

“空气污染防治讲究‘点源管理’，也就是从源头上的工业治理和点上的社会治理同步结合，但这都不适合PPP模式的直接对接，因为无论源还是点，都只能由政府部门主导。”薛涛对21世纪经济报道记者说，“而且与水务、土壤两个领域不同，大气不像污水、污土可以在地面存在，它并没有存量污染，所以在商业模式上是找不到落脚点的。”

不过，薛涛亦给出自己的意见，认为防治大气污染或可从三个层面着手，即第一步控制工业排放的超标行为，其次进行散煤、汽车等的治理，最后控制工业粗放的使用，“但这都很难，需要中央与地方的深度协调才可能实现”。

环保税法二审明确地方上浮税负上限 中央治霾资金需加强监管

霾锁中国，望霾兴叹。

12月19日，第十二届全国人大常委会第二十五次会议对《环境保护税法(草案)》(以下简称《草案》)进行二审，并在20日分组审议《草案》，最后在25日表决该草案是否通过。

全国人大法律委员会关于《草案》审议结果的报告指出，为了落实党的十八届三中全会提出的“推动环境保护费改税”任务，按照“落实税收法定原则”的要求，制定环境保护税法是必要的;草案经过审议修改，已经比较成熟。

相比一审稿，二审稿增加一档税费减免档次，并要求地方政府上浮应税污染物的适用税额，以10倍为限。

根据税法一般原理，环保税为地方税，将纳入地方财政的总盘子。但根据财政部近期发布的《关于中央大气污染防治专项资金检查典型案例的通报》，安徽的一些县竟然将大气污染防治专项资金用于办公室装修、招待等领域。

“在征税的同时，国家和社会各界还要监督地方将治霾的中央专项资金用在‘刀刃’上，防止资金流失。”全国人大常委、中科院科技战略咨询研究院副院长王毅对21世纪经济报道记者表示。

二审《草案》主要做了三项修改。

首先是针对一审《草案》第六条的修改。该条规定：经省级人大常委会决定，省级政府可以在本法规定的税额标准基础上，上浮应税污染物的适用税额。

全国人大法律委员会经研究，考虑到在实践中一些地方已经在国家规定的排污费征收标准的基础上上浮了收费标准，建议在法案所附《环境保护税税目税额表》中，直接规定大气污染物和水污染物的税额幅度，以十倍为限。

具体来说，大气污染物为每污染当量1.2元至12元，水污染物为每污染当量1.4元至14元。

全国工商联环境商会副会长骆建华对21世纪经济报道分析，这是一个好的制度安排，鼓励地方政府根据当地主要污染物类别可以进行差异化征税。

根据全国人大法律委员会的建议，省级政府在提出具体税率后需报同级人大常委会决定，并报全国人大常委会和国务院备案。

其次是针对草案第三章 “税收优惠” 部分的修改。全国人大法律委员会副主任李飞介绍，有的常委委员提出，环保税是对污染环境的排污行为征税，将基于特殊政策考虑而给予的税收减免称为“优惠”，不是很恰当，建议将这一章的章名改为“税收减免”。法律委员会经研究，建议采纳这一意见。

第三，有的常委委员和地方、部门、企业提出，应当根据减排的幅度确立更多档次的税收减免，以便更好激励企业减排，实践中一些地方已经根据减排幅度实行了排污费多档减免政策。

李飞介绍，法律委员会经研究，建议增加一档税收减免的规定，改为：纳税人排放应税大气污染物和水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之三十的，减按百分之七十五征收环境保护税;低于百分之五十的，减按百分之五十征收环境保护税。

“过去我们习惯了环保领域的‘大棒’类惩罚措施，现在修改的这一条属于我们少有的‘胡萝卜’类激励政策，值得鼓励。”骆建华表示。

全国人大法律委员会关于《草案》审议结果的报告认为，《草案》经过修改已经比较成熟，现在出台是必要的、适时的，建议尽快审议通过。

“环保税收上后，将纳入地方财政的大盘子统筹使用，不会专款专用。”骆建华分析，与此同时我们对中央财政的大气专项资金适用必须加强监管。

此前，财政部在12月12日发布了《关于中央大气污染防治专项资金检查典型案例的通报》，对2013-2015年中央大气污染防治专项资金管理使用情况进行了检查，发现大气污染防治专项资金被挪用的情况较为突出。

根据通报，本次检查的9个省(区、市)共获得中央大气污染防治专项资金239.4亿元，占比94.25%。检查组实地检查项目涉及中央专项资金80.72亿元，检查覆盖面为34%。检查共涉及资金分配管理部门和单位121个、使用专项资金的单位719个。安徽、天津、山西、河南等省市问题较为突出。

其中，安徽省10个县(区)扩大开支范围，2014~2015年在用于秸秆禁烧的专项资金中列支人员经费及工作经费等2.19亿元。同时，利辛县等8个县(区)将257.11万元专项资金挪用于与秸秆禁烧无关的办公楼维修、招待、新打机井、购买变压器等其他事项。

同时，检查发现天津市环保局2015年在中央专项资金中安排425万元用于黄标车淘汰工作中产生的交通、邮电、办公等费用。

检查还发现，山西省太原市环境保护局及下属分局为完成部门预算的项目支出进度，采取“以拨代支”方式向相关项目单位拨付2013-2015年中央大气污染防治专项资金24679.03万元。

同时，河南省郑州市城市管理局2015年集中采购的186辆小型垃圾压缩车中有25台闲置，涉及专项资金762.5万元。

21世纪经济报道发现，安徽、天津、山西、河南四地都是雾霾比较严重的地区。

2015年四地PM2.5年均浓度分别为55.1微克/立方米、77.3微克/立方米、55.4微克/立方米、80.7微克/立方米，在年均浓度从高到低的全国排名中分别位于第9位、第4位、第8位、第1位。

12月20日下午6点，安徽多地为中度或严重污染，天津AQI指数为322属于严重污染，太原AQI指数为119属于轻度污染，郑州AQI指数为397属于严重污染。

针对上述专项治霾资金违规使用的问题，财政部表示，将追回被骗取、挤占、挪用、违反规定扩大开支范围的补助资金，责令相关地区进行整改。同时，健全资金管理制度。

不过，骆建华强调，中央大气污染专项防治基金主要是起一个引导作用，治霾的主要责任还是在地方政府，治霾的支出责任主要在企业。治霾的关键在于地方政府如何更好地监督企业，促使其达标排放。

（文章来源：21世纪经济报道）